導 語

  黨的十九屆四中全會是一次開創性的重要會議,在中國特色社會主義事業發展歷史上具有裡程碑意義。會議總結過去、立足當下、規劃未來,作出瞭《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國傢治理體系和治理能力現代化若幹重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)。學習貫徹全會精神,是當前和今後一段時間的重大政治任務。為幫助廣大黨員幹部深入學習會議精神,我們圍繞《決定》中涉及的一些重大理論和實踐問題,邀請專傢學者進行闡釋解讀。今天,我們推出“十三個堅持和完善”和“十三個顯著優勢”系列理論文章之四,敬請垂註。

  彰顯制度優勢建設美麗中國

  解麗霞 徐偉明

  黨的十九屆四中全會提出,堅持和完善中國特色社會主義制度,推進國傢治理體系和治理能力現代化。生態文明制度作為中國特色社會主義制度的重要組成部分,是我國實現人與自然和諧共生目標的制度基礎。進入新時代,我國已經初步建立起生態文明制度的“四梁八柱”框架,生態治理實踐中呈現出瞭顯著的制度優勢。生態制度建設與生態治理能力建設,對於全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢具有重要的現實意義。

  一、生態文明制度是人與自然和諧共生的治理之基

  人與自然的和諧共生是生態文明建設的關鍵,制度建設是推進生態文明建設的根本。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央積極探索生態文明制度建設,在我國已初步建立瞭社會主義生態文明制度體系。生態文明制度,不僅豐富與拓展瞭馬克思主義生態文明思想,為建設美麗中國提供體制和機制保障,而且把我國生態文明建設推向新的歷史高度,也為全球生態環境治理貢獻瞭中國智慧。

  生態文明制度是對馬克思主義生態文明思想的創新發展。人與自然的關系是馬克思主義生態文明思想的核心。馬克思強調人對自然界的依賴,“人直接地是自然的存在物。人作為自然存在物,而且作為有生命的自然存在物。”自然界是人類生存和發展的基礎,良好的生態環境是人與社會發展的重要保障。習近平總書記指出:“人與自然是生命共同體,人類必須敬畏自然、尊重自然、順應自然、保護自然。”人與自然是一種共生關系,這種和諧共生關系需要在生態制度化建設中進一步實現。隻有在現實生活中規范人與自然的關系,才能實現人與自然的“和解”。

  化解人與自然矛盾的根本出路在於建立生態文明制度。生態文明制度是從社會關系層面來規范人與自然的關系,是生態實踐最為重要的保障。習近平總書記強調:“建設生態文明,關系人民福祉,關乎民族未來”“建設生態文明,重在建章立制,用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護生態環境。”可以說,生態文明制度建設是化解生態危機的根本出路。黨的十八大以來,我國在解決生態問題過程中制定瞭一系列的生態文明制度,有效緩解瞭人與自然的緊張關系,為推進我國生態文明建設奠定瞭重要制度基礎。這些生態文明制度既有環境保護、環境監管、環境執法等環境治理領域,也有源頭預防、過程控制和末端治理等過程環節。當前,生態文明制度建設的生態視野從宏觀轉向微觀,在社會主義生態治理的微觀領域探索化解人與自然矛盾的有效方法,這是馬克思主義生態思想在中國的新發展。這種發展不僅在理論上深化瞭對“人與自然關系”問題的認識,而且豐富和發展瞭馬克思主義生態文明思想。

  生態文明制度是實現生態文明思想落地生根的關鍵一招。改革開放以來,黨和政府一直重視生態環境保護,盡管取得一定成績,但生態環境危機依然嚴峻。當前我國水污染和大氣污染十分嚴重、土地荒漠化和沙化較為突出。2017年,全國338個地級及以上城市中,有99個城市環境空氣質量達標,占全部城市數的29.3%;239個城市環境空氣質量超標,占70.7%。如何有效地解決這些生態環境問題是擺在我們面前的重要課題。從某種程度上講,生態環境問題與生態制度的缺失或執行不力有著密切關系。習近平總書記指出:“我國生態環境保護中存在的一些突出問題,一定程度上與體制不健全有關。”因此,要加快生態文明建設、構建美麗中國,就必須要加強生態文明制度建設。

  生態文明制度是中國特色社會主義制度建設在生態文明發展中的具體展開,也是推動生態文明理念落地生根的關鍵。黨的十八大以來,習近平總書記就生態文明建設發表瞭一系列重要講話,尤其在推進生態文明制度建設方面作出瞭重要指示。他指出,“要完善法律體系,以法治理念、法治方式推動生態文明建設。”近年來,黨和國傢制定和修訂瞭生態文明的相關法律法規,如《中華人民共和國環境保護法》(2014修訂)、《中華人民共和國大氣污染防治法》(2014修訂)、《生態文明體制改革總體方案》、《關於加快推進生態文明建設的意見》、《關於省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》、《關於劃定並嚴守生態保護紅線的若幹意見》、《關於全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》等等。這些文件和法律法規為推進生態文明建設奠定瞭重要的制度基礎。習近平總書記強調:“要深化生態文明體制改革,盡快把生態文明制度的‘四梁八柱’建立起來,把生態文明建設納入制度化、法治化軌道。”生態文明制度的建立滿足瞭我國生態文明建設的現實需要,為建設美麗中國提供瞭制度支持。

  生態文明制度建設標志著我國生態文明建設進入新階段。生態文明制度建設的提出,標志著中國生態文明建設從理論探索進入到制度實踐的新階段。黨的十八屆三中全會提出,“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度,推進國傢治理體系和治理能力現代化”。這個總目標統領決勝全面建成小康社會和全面建設社會主義現代化國傢,意味著我國已將制度體系建設納入到現代化國傢的戰略安排。推進生態文明制度體系建設已成為當前我國生態文明建設的核心任務。習近平總書記指出:“新時代改革開放具有許多新的內涵和特點,其中很重要的一點就是制度建設分量更重,改革更多面對的是深層次體制機制問題,對改革頂層設計的要求更高,對改革的系統性、整體性、協同性要求更強,相應地建章立制、構建體系的任務更重。”中國特色社會主義進入新時代,生態文明建設進入瞭新階段。

  在加快生態制度體系建設的進程中,中央相繼出臺瞭《中共中央國務院關於加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》《關於全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》等多項改革方案,還有《環境保護法》《大氣污染防治法》《土壤污染防治法》等多項法律法規。這些文件和法規的出臺,為生態文明建設提供瞭制度依據,生態治理取得瞭良好效果。縱觀十八大以來我國生態文明建設歷程,生態文明制度出臺密度最高、生態執法尺度最嚴、環境改善效果最明顯。這一系列變化說明,生態文明建設正在發生歷史性轉折。

  生態文明制度建設為全球生態環境治理貢獻瞭中國智慧。習近平總書記提出,“建設生態文明關乎人類未來。國際社會應該攜手同行,共謀全球生態文明建設之路。”中國應積極探索全球治理模式,為建設美麗世界、構建人類命運共同體作出貢獻。要使人類命運共同體的構想轉化為具體實踐,就必須加強生態制度建設。通過制度建設使全球生態文明建設的理念在全球治理中生根發芽,並在全球生態治理中發揮著積極作用。如習近平總書記指出,“我國已成為全球生態文明建設的重要參與者、貢獻者、引領者,主張加快構築尊崇自然、綠色發展的生態體系,共建清潔美麗的世界。”

  日本國際貿易投資研究所首席經濟學傢江原規由表示,構建生態文明,需要完善國傢政策,提高企業和個人的意識,在這些方面,中國具有得天獨厚的優勢,尤其是在制度上擁有巨大優勢。人類生態文明建設的希望在中國,中國構建生態文明不僅對與中國在經濟上保持密切關系的世界各國是福音,而且還將為眾多發展中國傢提供范本。黨的十八大以來,習近平總書記提出必須建立系統完整的生態文明制度體系的主張,強調“隻有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治,才能為生態文明建設提供可靠保障”。他針對生態文明建設提出一系列新思想、新論斷、新要求,多次強調要健全生態環境保護責任追究制度。這種責任分配制度也被運用到全球生態治理領域。習近平總書記指出,“發達國傢和發展中國傢對造成氣候變化的歷史責任不同,發展需求和能力也存在差異。就像一場北京賽車一樣,有的車已經跑瞭很遠,有的車剛剛出發,這個時候用統一尺度來限制車速是不適當的,也是不公平的。發達國傢在應對氣候變化方面多作表率,符合《聯合國氣候變化框架公約》所確立的共同但有區別的責任、公平、各自能力等重要原則,也是廣大發展中國傢的共同心願”。這是中國向世界發出明確環境保護責任的聲音,對全球生態文明建設具有重要現實意義。

  二、生態文明制度體系彰顯生態環境治理顯著優勢

  生態治理與生態文明制度相輔相成。生態治理是對生態制度的實踐,生態制度對生態治理具有重要支撐作用。良好的生態治理效能離不開完善的生態制度體系。黨的十八大以來,我國已經初步建立起嚴密完整的社會主義生態文明制度體系,這表明社會生態制度更加成熟、更加定型,彰顯瞭生態治理的“顯著優勢”。

  生態保護制度體系實現瞭生態治理領域的全覆蓋。2018年公佈的《中共中央國務院關於全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》提出,堅決打贏藍天保衛戰,著力打好碧水保衛戰,紮實推進凈土保衛戰。藍天、碧水、凈土是良好生態環境的核心要素,構成生態環境的基本領域。為打贏藍天保衛戰,我國制定瞭《大氣污染防治行動計劃》、修訂瞭《中華人民共和國大氣污染防治法》等。2018年6月,國務院印發瞭《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》,提出通過持續開展大氣污染防治行動,綜合運用經濟、法律、技術和必要的行政手段,堅決打贏藍天保衛戰,實現環境效益、經濟效益和社會效益多贏。2018年,全國338個地級及以上城市中,有121個城市環境空氣質量達標,占35.8%,比2017年上升6.5個百分點;338個城市平均優良天數比例為79.3%,比2017年上升1.3個百分點。為打贏碧水保衛戰,2015年4月國務院印發《水污染防治行動計劃》,強調以改善水環境質量為核心,按照“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”原則,貫徹“安全、清潔、健康”方針,強化源頭控制,水陸統籌、河海兼顧,對江河湖海實施分流域、分區域、分階段科學治理,系統推進水污染防治、水生態保護和水資源管理。2017年,國傢制定並實施重點流域水污染防治計劃,發佈“水十條”,出臺《重點流域水污染防治規劃(2016-2020年)》。因此,地表水、河流水、湖泊水和近岸海域水質不斷改善。2017年,全國24.5萬千米的河流水質狀況評價結果顯示,全年Ⅰ~Ⅲ類水質河長占78.5%,Ⅳ~Ⅴ類水質河長占13.2%,劣Ⅴ類水河長占8.3%。其中,Ⅰ~Ⅲ類水質河長比例比2016年上升2.1個百分點,劣Ⅴ類水質河長比例下降1.5個百分點。為打贏凈土保衛戰,2016年5月國務院印發《土壤污染防治行動計劃》,這是我國土壤污染治理的首個綱領性文件,對今後一段時期我國土壤污染防治工作作出瞭全面部署。之後陸續出臺瞭《污染地塊土壤環境管理辦法》《農用地土壤管理辦法(試行)》《工礦用地土壤環境管理辦法(試行)》等。2018年頒佈瞭《中華人民共和國土壤污染防治法》,推進土壤污染綜合防治先行區建設,認真實施土壤污染治理與修復技術應用試點項目,並規定每十年至少組織開展一次全國土壤污染狀況普查。2018年,全國固體廢物進口量同比減少46.5%;嚴厲打擊固體廢物及危險廢物非法轉移和傾倒行為,掛牌督辦的1308個突出問題中1304個完成整改;推進生活垃圾焚燒處理設施建設和垃圾焚燒發電行業達標排放,存在問題的在2018年全部完成整改,凈土保衛戰有序穩步推進。

  生態管理制度體系實現瞭生態治理過程的全方位。十八屆三中全會從生態治理的全過程角度提出:“建設生態文明,必須建立系統完整的生態文明制度體系,實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度,完善環境治理和生態修復制度。”這些制度構成瞭生態管理的制度體系。首先,建立生態文明源頭保護制度。生態文明建設,源頭保護是關鍵。源頭保護制度主要包括生態保護紅線制度、國傢公園體制和自然資源產權制度。生態保護紅線制度能夠保證生態環境休養生息,從源頭上扭轉生態惡化的趨勢。習近平總書記提出“要加快劃定並嚴守生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線三條紅線”。2017年2月,國傢出臺瞭《關於劃定並嚴守生態保護紅線的若幹意見》,提出按照山水林田湖系統保護的要求,劃定並嚴守生態保護線,維護國傢的生態安全。2017年9月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發瞭《建立國傢公園體制總體方案》,目的在於建成統一規范高效的中國特色國傢公園體制,交叉重疊、多頭管理的碎片化問題得到有效解決,國傢重要自然生態系統原真性、完整性得到有效保護,形成自然生態系統保護的新體制新模式,促進生態環境治理體系和治理能力現代化,保障國傢生態安全,實現人與自然和諧共生。2019年7月,自然資源部等五部門制定瞭《自然資源統一確權登記暫行辦法》,提出建立和實施自然資源統一確權登記制度,推進自然資源確權登記法治化,推動建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監管有效的自然資源資產產權制度。嚴格按照主體功能區定位推動發展,建立國傢公園體制。其次,建立生態文明責任追究制度。2015年8月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳發佈瞭《黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法(試行)》,強化黨政領導幹部生態環境和資源保護職責,實行生態環境損害責任終身追究制。因此,加強對領導幹部正確政績觀教育,將生態環境保護與幹部任期考核、選拔任用相結合,建立生態環境損害責任領導幹部終身追究制。再次,建立生態文明的損害賠償制度。生態環境損害賠償制度是生態文明制度體系的重要組成部分。習近平總書記提出:“加快建立海洋生態補償和生態損害賠償制度,開展海洋修復工程,推進海洋自然保護區建設。”黨的十八屆三中全會通過瞭《中共中央關於全面深化改革若幹重大問題的決定》,明確提出構建資源環境承載能力監測預警機制、重點生態功能區的生態補償機制等5項生態文明機制。2017年12月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發瞭《生態環境損害賠償制度改革方案》,指明瞭生態環境損害賠償范圍、責任主體、索賠主體、損害賠償解決途徑等,形成相應的鑒定評估管理和技術體系、資金保障和運行機制,逐步建立生態環境損害的修復和賠償制度,加快推進生態文明建設。該方案旨在通過實施生態環境損害賠償制度,修復受損的生態環境,保護和改善人民群眾生產生活環境,彰顯黨中央對“環境有價,損害擔責”的堅定態度。

  生態治理機制構建實現瞭生態治理主體的多元化。生態文明建設是一項系統工程。習近平總書記提出,生態文明建設要“構建歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然保護體系”。生態文明建設是全體中國人民的共同事務,需要全體中國人民積極參與進來,實現“共有”“共治”“共享”的美麗中國夢。從生態治理的參與主體來看,我國逐漸形成瞭政府主導、市場調節和公眾參與的生態治理機制。具體而言,這種治理機制包括以政府為主體的生態文明管理體制、以市場為主體的價值調節機制以及以公眾為主體的生態參與機制。

  政府是生態文明建設最為有力的推動者。以政府為主體的生態文明管理體制主要包括政府目標考核制度和生態問責制度。習近平總書記指出,“我們一定要徹底轉變觀念,就是再也不能以國內生產總值增長率來論英雄瞭,一定要把生態環境放在經濟社會發展評價體系的突出位置。如果生態環境指標很差,一個地方一個部門的表面成績再好看也不行,不說一票否決,但這一票一定要占很大的權重。”2016年12月,國務院辦公廳印發《生態文明建設目標評價考核辦法》,我國進一步完善瞭經濟社會發展考核評價體系,把資源消耗、環境損害和生態效益等指標納入考核體系,在一定程度上遏制瞭部分地方“唯GDP”論政績的錯誤理念。此外,還有生態問責制度。習近平總書記指出,“要針對決策、執行、監管中的責任,明確各級領導幹部責任追究情形。對造成生態環境損害負有責任的領導幹部,不論是否已調離、提拔或者退休,都必須嚴肅追責。”2015年8月,黨中央和國務院印發《黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法(試行)》,提出堅持依法依規、客觀公正、科學認定、權責一致、終身追究的原則,針對那些對生態環境不負責任的黨政領導幹部進行責任追究。

  市場是生態治理的重要調節者。通過市場機制來限排,相對來說更加有效。2015年11月,國務院辦公廳印發《編制自然資源資產負債表試點方案》,提出將自然資源資產負債表編制納入生態文明制度體系,與資源環境生態紅線管控、自然資源資產產權和用途管制、領導幹部自然資源資產離任審計、生態環境損害責任追究等重大制度相銜接。按照生態系統自然規律和有機聯系,統籌設計主要自然資源的資產負債核算。2019年7月,自然資源部等五部門制定瞭《自然資源統一確權登記暫行辦法》,有利於明晰資產環境產權和評估資源環境價值,建立能反映資源稀缺程度的資源要素價格體系。通過建立資源環境稀缺性要素,從而使損害環境的代價越來越高。

  公眾是生態文明建設的踐行者。習近平總書記指出,“生態文明是人民群眾共同參與共同建設共同享有的事業,要把建設美麗中國轉化為全體人民自覺行動。”為此,要加強生態文明宣傳教育,把珍惜生態、保護資源、愛護環境等內容納入國民教育和培訓體系,納入群眾性精神文明創建活動,在全社會牢固樹立生態文明理念,形成全社會共同參與的良好風尚。2018年6月,生態環境部等五部門聯合發佈《公民生態環境行為規范(試行)》,對公眾提出瞭關註生態環境、節約能源資源、踐行綠色消費、減少污染產生、分類投放垃圾、選擇低碳出行等多項要求。通過完善生態文明建設公眾參與機制,提高公眾的自覺性,動員一切可以動員的力量參與到生態文明建設之中。

  三、制度優勢轉化是推進生態治理現代化的根本之道

  為進一步彰顯生態制度體系的優勢,推進生態治理體系與治理能力現代化、將制度優勢轉化為治理效能的關鍵在於對制度的守正創新。要始終堅持黨的領導,嚴格遵守和執行生態文明制度。

  生態制度的守正創新是增強生態治理效能的基本動力。十九屆四中全會重點討論瞭“堅持和鞏固什麼、完善和發展什麼”的制度之問。堅持和完善生態文明制度,是生態治理體系與治理能力現代化的根本。所謂的“堅持和完善”就是對生態文明制度的守正創新。這就要求我們對待生態制度不能固步自封、停滯不前,應該把保持定力和改革創新結合起來。習近平總書記提出:“我們黨立志於中華民族千秋偉業,不僅要保持中國特色社會主義制度和國傢治理體系的穩定性和延續性,而且要不斷增強其發展性和創新性,推動中國特色社會主義制度更加成熟更加定型。”制度建設是治理效能的保證。要增強生態治理效能,就必須使制度在守正創新中不斷成熟定型。生態治理的一切活動都需要依照生態文明制度展開,而生態治理體系與治理能力是生態文明制度的集中表現。

  把制度優勢更好轉化為治理效能,需要推進生態文明制度的守正創新。“守正”就是堅持中國特色社會主義生態文明制度不動搖;“創新”就是對現有生態文明制度的發展和完善。堅持以問題為導向是創新的突破口。習近平總書記在全國生態環境保護大會上指出,“我國生態環境保護中存在的突出問題大多同體制不健全、制度不嚴格、法治不嚴密、執行不到位、懲處不得力有關。要加快制度創新,增加制度供給。”守正創新就是要堅持和完善生態文明制度體系。發揮生態文明的制度效力,應該以問題為突破口,加快生態文明制度的創新和供給。這就要求我們繼續深化生態治理各領域的機制改革,推動各方面制度更加成熟更加定型,從而推進生態治理體系和治理能力的現代化。

  生態制度的執行監督是推進生態治理現代化的必然要求。習近平總書記指出:“制度的生命力在於執行,關鍵在真抓,靠的是嚴管。我們已出臺一系列改革舉措和相關制度,要像抓中央環境保護督察一樣抓好落實。”制度執行力直接影響制度效能的發揮。對於生態環境保護問題,各級黨委和政府應親自部署,壓實各級責任,層層抓落實。制度執行效果直接影響制度優勢能否更好轉化為治理效能。因此,嚴格遵守和執行制度是推進生態治理體系和治理能力現代化的必然要求。

  制度本身是剛性的,具有約束力。然而僅依靠制度力量是不夠的,還必須借助於監督的作用。構建全覆蓋的制度監督機制,把制度執行和監督貫穿於生態治理的全過程。在生態治理中,既要樹立正面典型,以點帶面,推動生態制度的落實;同時也要抓反面典型,以儆效尤,預防生態治理的風險。習近平總書記曾指出,對那些不顧生態環境盲目決策、造成嚴重後果的人,必須追究責任,而且應該終身追責。因此,針對破壞生態環境的行為,我們絕不能手軟,絕不能下不為例。要下大氣力抓住破壞生態環境的反面典型,釋放出嚴加懲處的強烈信號。對任何地方、任何時候、任何人,凡是需要追責的,必須一追到底,決不能讓制度規定成為“沒有牙齒的老虎”。

  推進生態治理體系與治理能力現代化關鍵在黨。黨的十九大報告指出:“中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導,中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導。”黨的領導是生態文明制度優勢轉化為治理效能的根本保證。加強黨對一切工作的領導,這一要求不是空洞的、抽象的,要在各方面各環節落實和體現。十九屆四中全會把堅持和完善黨的領導制度體系放在首要位置,突出的正是黨的領導在中國特色社會主義制度和國傢治理體系中的統領地位,彰顯瞭我們黨的擔當與使命。全面加強黨對生態文明建設的領導,一方面要落實黨政主體責任。在生態治理機制中,各級黨委和政府應擔負起生態文明建設的政治責任,不但要強化對生態文明建設的總體設計和組織領導,還要統籌協調各方處理重大問題的決策。同時,各地要制定責任清單,把任務分解落實到有關部門。各相關部門要履行好生態環境保護職責,制定生態環境保護年度工作計劃和措施。

  另一方面要強化對領導幹部的考核問責。實現制度優勢轉化為治理效能的關鍵在於領導幹部。習近平總書記指出:“實踐證明,生態環境保護能否落到實處,關鍵在領導幹部。一些重大生態環境事件背後,都有領導幹部不負責任、不作為的問題,都有一些地方環保意識不強、履職不到位、執行不嚴格的問題,都有環保有關部門執法監督作用發揮不到位、強制力不夠的問題。”因此,要實行自然資源資產離任審計,明確領導幹部責任追究。強化黨政幹部生態文明建設的考核,就是要把考核結果作為領導幹部綜合考評的重要依據。針對生態環保責任落實不到位、年度任務沒有完成或考核不合格的領導幹部,依紀依法嚴格問責、終身追責。全面加強黨對生態文明建設的領導,領導幹部應該承擔生態文明的政治責任,將生態文明建設作為一項政治任務來抓。

  中國特色社會主義新時代的全面深化改革,必須以堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國傢治理體系和治理能力現代化為主軸。對於新時代我國生態文明建設而言,應該深刻把握生態文明發展要求,把生態文明制度建設和生態治理能力建設擺到更加突出的位置,通過繼續深化生態領域各方面體制機制改革,推動各方面制度更加成熟更加定型,推進生態治理體系和治理能力的現代化。